校友说 | 靴子为啥难落地？听一名指导员四句话
文章作者: 房雯       发布时间：2015-11-15 18:29:56

2015-11-15                                                 清华国防                         清华国防                        

编者按
本文原载于三剑客微信公众号，作者戎戈是我校07级国防生校友，现为某部政治指导员，此文表达了一个基层指导员对上级政策与其最后实施之间的差距的看法。
服务基层的靴子为啥难落地
写下此文前，我思考良久。特别是任职以来，处理大大小小各种连队日常事务，我发现，最让我棘手和头疼的是，总部规定法规一大堆，然而，执行和落实起来总是差那么“最后一公里”。各种非法治的壁垒和阻碍为什么让上头的好政策总是打折扣？成了“难以落地的靴子”！

当前，正值改革将至，笔者是学法律出身，虽然知识经验尚薄，但也欲借青春之勇，谈谈对于军中特别是基层法治建设的粗浅认识，诚恳建言，剑迷们（ＩＤ：jiankesan）权当一听。先从四个小故事说起。
1
故事一
今年6月，《军人住房公积金贷款管理办法》 印发全军，战士们得知消息后即刻奔走相告。连队一名四级军士长找到我，问我：自己在规定颁布之前刚刚贷款买了房子，是否可以用公积金偿还贷款？我的脑海中当时只浮现出6个字，法不溯及既往。于是便草率地回答他：“当然不行。” 他因为此事低落了好几天。因为当时驻训不方便上网，后来我放心不下又专门找到政工网查了一下规定原文，读完两遍仍然未得到答案。在军网上搜索，有人说已经买房的也可以使用公积金贷款，也有人说已经办理的住房商业贷款不能转换成公积金贷款，询问机关，也不了解情况。我只好建议战友先别急着申报，等着看看明年再说。
2
故事二
今年 7 月，四总部下发了《关于进一步规范基层工作指导和管理秩序的规定》（以下简称《规定》），要求采取硬性措施减少基层忙乱。《规定》中包含了诸如落实 “三会一条线”制度，防止任务多头下达；各级机关不得向基层索要文字材料等官兵密切关注的话题。《规定》的初衷固然是好的，但是目标牵引没有变，连队集体、官兵个人要干出成绩仍然逃不出这些束缚。驻训任务要完成、军事训练不放松、主题教育要出彩、安全保密不懈怠。来自机关各个口的通知让人目不暇接，但是又不得不接。而且要接得漂亮，因为连队一年到头的最终评价依旧由这些事情决定。
3
故事三
今年5月，连队一名老士官找到我，说自己家里的地被村长派人强夺了 1 亩多，母亲一个人在家根本无力与之抗衡，希望我想办法帮帮忙。我找到机关，以政治处的名义起草了一份协商函，寄于当地武装部希望帮助解决。2 个月之内，我 3 次与该武装部联系，确认函件收到并催促尽快解决，但均以各种理由拖延。8 月，单位上报涉军维权案件，我将此案报上，但报至军级以上单位反馈时间冗长，至今未收到回复。笔者曾经有幸在军事法院短期实习过，知道处理程序较为复杂。但看到战友至今焦急的眼神，总感觉心里很愧疚。
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故事四
今年9月初，入伍时间提前后的第一批兵面临退伍。这批老兵今年在重大任务中表现非常突出，又主动申请延期 10 天退伍直至任务完成，得到了各级的一致认可。 走之前的那天晚上，按照惯例召开茶话会。会后深夜，几个老兵找到我说：“指导员，我们这批兵跟连队、跟你感情都很深，今晚想和你喝点酒，下次见面都不知道什么时候了。” 禁酒令一直挂在脑子里，但是看着他们真诚的眼神，我实在无法拒绝，便跟他们在一起聊了一夜，喝了几瓶啤酒。其实，每逢大型节日或大项活动，单位组织聚会已经是不公开的秘密，如果规定得不到遵守，又有何意义呢？
也许以上这四个故事中，并不是反映问题，而是希望引起大家真正思考。笔者之所以选取这四个例子，正是因为军委颁发的《关于新形势下深入推进依法治军从严治军的决定》（以下简称《决定》）中，将立法、执法、司法、守法作为法治军队建设的四个维度来布局，而四个故事正对应这四个维度。

从一个连队的日常工作来反映，也许容易以偏盖全，但是在军队的最末端，才正是依法治军成果的最终和最好展现。“军队越是现代化，越是信息化，越是要法治化。”反过来讲，只有实现法治化的军队才是现代化军队。为什么这么讲？答案有很多，但是最现实的考虑就是：要想提高部队管理效益，要想提高部队建设质量，只有法治这种治军方式才能堪此大任。

军事智能化、装备信息化、指挥扁平化引领的军事变革潮流，倒逼我们已经到了非要实现法治化不可的 地步。谁来做？怎么做？我们基层官兵又能做什么？想必这是每一个立志于投身军队改革发展的普通人心中的“阿克琉斯之踵”。笔者以粗浅之见，谈谈自己对以下四个问题的认识。

1
立法
顶层设计与末端解释需双轨并行应该来讲，自从党的十八届四中全会特别是《决定》颁 布以来，军事法制建设就驶上了“快车道”，诸如《厉行节约严格经费管理的规定》《军队奖励和表彰管理规定》 《符合政府安排工作条件退役士兵服役表现量化评分办法 （试行）》等新规定直面官兵密切关注的问题，得到强烈反响。然而，制度究竟如何，应当向基层问效。


正如第一个故事所言，现实情况往往是：规定是个好规定，但是要么不明其意，要么遥不可及。而从立法的技术层面来讲，军委和总部制定的法律不可过于具体，需留足解释和操作空间。

如何解决这个问题？笔者认为，末端解释与顶层设计同样重要。末端解释是什么？就是让每一个基层官兵都能懂法，都能及时享受法律带来的福利，也要及时受到法律的约束。 当前，军事、政工、后勤、装备各口颁发的新规定种类繁多，不可能要求经手的每个人都能当好专家。

最好的办法就是：由立法机关做好立法解释工作，与法规同步颁发，并且由点及面迅速开展法律解释培训，确保规定到达部队的细枝末节。 特别是与官兵工作息息相关的新规定，要多手段全方位做好 解释工作，使之深入人心。

2
执法
目标牵引与手段改良需双轨并行 有句古语说得好：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”要想确保法规落地生根，就要在坚决执法、严格执法上下功夫。如今，我们看到军委总部颁发了官兵关切的涉及人事、财物、管理的严苛规定，那么我们不禁要问：这些规定都落实了吗？我们需要给这些法规分分类。

第一类法规，不涉及各方利益冲突，一经颁布一般很快可以得到施行， 例如士官休假、养老保险等新规定，我们把它们叫做“无利益冲突法规”；

第二类法规，由于付诸实施会改变当前的“利益格局”（或者影响某一当事方的利益），往往在施行中被 加以阻力，导致“明法一套，暗法一套”，例如规范基层“五多”、公差派遣等新规定，我们把它们叫做“利益冲突法规”。

显而易见的是，利益冲突法规的执行情况并不乐观。是法规本身不好么？不是。是法规在基层没有生存土壤么？也 不是。笔者认为，如果没有合理的绩效引导，想要改变当前状况难上加难。一言以蔽之，没有目标牵引的手段改良是无效的。



因此，要首先向考核指标开刀，改变当前“机关独大、 基层被动”的局面，凸显基层的主体地位并将其作为考核机关的重要指标，如此再来言说手段如何实现等等。这种将目标与手段倒置一下，取得的效果可能更好，官兵的期待也会随着手段的逐步落实而逐渐提高，达到双赢效果。


3
司法

涉军维权与保障救济需双轨并行对于基层来说，军事司法大多与审判、检察、监督等职能无关，官兵最为关切的就是军人军属合法权益的解决问题。 这个本属于军事司法附属职能的内容却几乎是基层官兵眼中军事司法的全部，因此必须注重实效。



去年4月，中央政法委、总政治部联合印发《关于加强维护国防利益和军人军属合法权益工作的意见》，要求地方各级设立维权工作领导小组和办事机构，并要求政法机关开辟“绿色通道”，对涉军纠纷和案件优先立案、优先办理、优先结案、优先执行。

笔者在网上看到部分省份已经下发了该规定的实施细则，其 中提到要“最大限度地把涉军矛盾纠纷化解在基层、解决在 初始阶段”。然而，就笔者在军事法院实习和上文故事中所 述的情形来看，实效却并不乐观。

尚且不说涉军维权军地机制的建立尚需时日，即使机制 完备，繁冗的申报程序和案件数量也未必能解决全部问题。 笔者建议，应当在基层单位设立与涉军维权机制并行的保障 救济制度，包括上级机关下派的巡回法律服务队、组织军级 以上单位法律顾问编写问题导向性的操作指南、适当下放军 级以下单位与地方协作解决纠纷的层级等等。其宗旨是，将 解决问题的主动性下放到需求者所在单位，同时通过下派、指导、放权等方式赋予其自身职责之外的权力。

如此，以涉军维权为主导、以保障救济为辅助的军事司法必将在基层发挥更大更全面的作用。
4
守法

法治军队与法治连队需双轨并行如果潜规则大行其道，则说明规则存在漏洞。前文曾经提过，越是层级高的单位制定的规则越应全面而笼统，不应涉及具体或技术问题。这就给基层单位在训练、管理各方面 留下了诸多操作空间，有些人便因此钻规则的空子，左右逢 源而不亦乐乎。

就如前文故事中所讲的那样，在送别老兵时 以酒话别而又守住分寸，也不失为军营特色；但若有人因此大搞聚会，整日酩酊大醉而影响工作，则不为军法所容。

《决定》中指出，基层单位应广泛开展群众性遵法学法 守法用法活动，形成浓厚的法治氛围，建设人人遵章守法、 处处依法办事的法治军营。

因此，笔者建议，法治军队建设不应当仅仅是自上而下的过程，而且应当从最末端的连队开始，自下而上逐级探索，如同数字中夹逼定理一样，最终形 成稳健的法治模式。这样的好处，不仅在于节省了时间、提高了效率，更重要的是能够形成既契合法治理念，又符合基 层实际的治理方法。

连队可以在建立官兵量化评比考核细则、 制定日常管理规范、建立连队特色文化等方面充分发挥自主 性，而上级单位需要把好原则关、把好规则关、把好风向标。 如此一来，法治军营绝不会是一潭死水，百花齐放、百家争鸣的情形指日可待。

 

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